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诺力亚所力解一房产项目十年僵局?在一土地出让纠纷中取得完美胜诉
为杭州市余杭区收回7800亩土地后的诉讼非诉讼法律事宜提供法律服务

信息来源：信息签发：发布时间：2011/3/21 0:00:00 点击率：8137次

诺力亚所力解一房产项目十年僵局
在一土地出让纠纷中取得完美胜诉
[基本案情]占地面积达到7800亩的超级大盘，是广东某上市公司和浙江某市政府打算开发的一个宏大项目，包括占地面积1300亩的生物工业园区，占地面积6500亩的房地产项目。该超级大盘寄托了很多人无限美好的想像，广东某上市公司想滚动开发至少获取巨大利益，某市政府想将工业项目和房地产项目捆绑上马，既促进当地农民就业又促进城市化进程。当年的豪言壮语曾让无数人激情澎湃。
2001年1月20日，某镇政府与广东某上市公司拟组建的A公司签订《项目协议书》，就合作开发建设该超级大盘达成共识，一次性将该项目须征用的7800亩土地（包括工业用地1300亩、房地产用地6500亩）出让给A公司，由该公司进行开发，某市政府在该《项目协议书》上鉴证。为运作占地6500亩的房地产项目，广东某上市公司负责人章某某与当地人邵某某以自然人名义合资组建B公司。2001年10月14日，某市政府、某镇政府和B公司签订《补充协议书》，认可B公司为房地产项目的开发运作主体，同时对房地产用地的出让价格进行了调整。某镇政府为此成立了项目建设指挥部开展了一系列工作，其中272亩土地已办理了农用地转用和征地审批手续，2002年3月20日，某区建设行政主管部门对该272亩土地颁发了建设用地规划许可手续，准予办理征用划拨土地手续。截止2001年11月30日，B公司共向政府预缴土地款项6060.7535万元。
但是，很多年过去了，广东某上市公司和浙江某市政府的庞大计划并未成为现实，生物工业园区未能够如期开张。而更重要的是，国家对土地出让政策作出了重大调整：自2002年7月1日起，各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌的方式出让。显然，B公司的房地产项目与现行政策发生了冲突。虽然如此，某市政府仍积极努力解决国家土地出让政策调整后历史遗留问题，拟将已办理了农用地转用和征地审批手续的272亩土地作为国家供地政策调整后历史遗留问题继续协议出让，为此某区土地行政主管部门于2003年12月19日在报纸上发表公示征求社会各界意见。但是，B公司作为建设用地的申请人，除了没有作好征地拆迁补偿工作外，也没有作好规划方案设计的衔接和论证审批工作，没有在公示规定的截止期限内提交法律、行政法规规定的供地所需的大部分材料，即因在规定期限内供地材料不齐，不具备供地条件，未通过公示，不能作为历史遗留问题继续协议出让。7800亩的超级大盘终于化为泡影。
其后，某市政府多次召集某镇政府、B公司和邵某某协调并达成共识：由于国家土地政策的调整，原计划的项目用地已无法获得批准，对该项目已预缴给政府的6060.7535万元资金应予退还。邵某某签名确认了上述会议纪要内容。截至2008年11月6日，6060.7535万元预缴资金及资金占用费（按照银行同期同类贷款利率计算）已全数退还。
事情并未到此完结。2009年2月，B公司股东邵某某认为，某市政府与B公司签订了多份关于土地出让的协议并已收取了土地款项，却最终未能供地，其行为严重侵犯了B公司应得的财产权利，某市政府、某镇政府、章某某恶意串通、共同侵权，遂向市中级法院提起诉讼，要求某市政府赔偿B公司土地开发成本、公司开办费用、资金占用损失、项目预期收益等各项损失合计41068271.51元；并要求某镇政府、章某某对上述款项承担连带清偿责任。
[法院裁判]本案历经一、二审法院的审判。2009年11月，市中级法院经审理认为，邵某某要求某市政府赔偿土地开发成本、公司开办费用、资金占用损失、项目预期收益，并要求某镇政府、章某某承担连带清偿责任，缺乏事实和法律依据，故判决驳回邵某某的诉讼请求。邵某某不服一审判决，向省高级法院提起上诉。2010年12月，省高级法院经审理认为，邵某某主张的某市政府、某镇政府、章某某的侵权行为并无证据佐证，上诉人要求某市政府赔偿B公司损失，并由某镇政府、章某某承担连带清偿责任的上诉请求缺乏事实和法律依据，不予支持，故判决驳回上诉，维持原判。
[律师剖析] 巨额的经济损失是否存在，是否应由政府买单，国家政策、行政措施在客观上发生异常变动的情势变更，是否可以归责于政府？上述问题如不能得到有效澄清，不仅将严重影响政府的城镇规划布局，阻碍建设的发展，还将严重影响政府的形象。
浙江诺力亚律师事务所项坚民、张纬明律师，在接受某市政府和某镇政府的委托后，对本案进行了深入研究，在剖析事实和适用法律及有关政策上下足功夫，答辩意见切中要害：
其一、某市政府、某镇政府是否存在侵权行为。
邵某某认为，某市政府未将B公司缴纳的土地款用于征地补偿，导致无法交付土地，并认为某市政府、某镇政府、章某某存在恶意串通、共同侵权的行为，由此造成B公司的土地开发成本、公司开办费用、项目预期收益等损失。但实际情况是，在协议签订后，某市政府、某镇政府为履行协议开展了一系列工作，其中272亩土地已办理了农用地转用和征地审批手续。尤其在2002年国家土地出让政策作出重大调整后，某市政府继续将本案所涉项目按国家供地政策调整后历史遗留问题予以公示，表示可继续协议出让。但B公司未在公示规定的截止期限内向某区土地行政主管部门提出建设用地申请，也未提供法律、行政法规规定的供地材料，导致不具备供地条件，无法供地。可见，国家土地出让政策的重大调整及B公司未能及时提出用地申请、未能及时提供有关材料是导致B公司最终未能获得土地使用权的主要原因。某市政府、某镇政府在履行协议过程中不存在过错，不存在侵权，无需承担赔偿责任。
其二、建设单位申请建设用地的程序和手续是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第五十三条明确规定，建设单位需要使用国有建设用地的，应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
按照上述法律规定，不难看出，建设单位申请建设用地是一种“依申请行政行为”，“依申请行政行为”和“依职权行政行为”相对应，即行政主体只有在行政相对人申请的条件下才能作出，没有相对人的申请，行政主体不能依职权主动作出行政行为。本案中，B公司未在政府公示规定的期限内就具体建设项目向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，也未就申请建设用地作好规划方案设计的衔接和论证审批工作，更未提供供地所需的各项材料，由此导致供地材料不齐，不具备供地条件，未通过公示，故不能作为历史遗留问题继续协议出让。可见，B公司未作好申请用地的前期准备工作，未按照法律规定的程序和手续申请建设用地，是其未能取得土地使用权的主要原因之一。
其三、国家政策的重大调整是否构成正当的抗辩理由。
情势变更原则是合同履行的基本原则，也是关系合同效力的一项重要原则。所谓“情势”，是指作为合同法律行为基础或环境的一切客观事实，包括政治、经济、法律及商业上的各种客观状况，具体如国家政策、行政措施、现行法律规定、物价币值、国内和国际市场运行状况等；所谓“变更”，是指这种情势在客观上发生异常变动。该事实是否构成情势变更，应以是否导致合同赖以成立的基础丧失，是否导致当事人目的不能实现等为判断标准。情势变更原则赋予合同当事人变更和解除合同及免责的效力。
本案中，在协议签订后的2002年5月9日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号），明确规定自2002年7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这种因国家政策和行政措施客观上发生异常变动的情势变更所导致的后果，不可归责于某市政府和某镇政府。
[小结]本案案情复杂，诉讼标的大，时间跨度大，涉及的法律关系多而杂，代理律师在其中的作用不容小觑，我所项坚民律师、张纬明律师作为某市政府、某镇政府的代理律师，在案件审理过程中能紧紧抓住本案争议焦点进行分析，答辩意见中肯、清晰、连贯，对对方提出的请求和事实的辩驳有理有据，主要代理意见全部得到两级人民法院的采信，保证了本案的完美胜诉。
某市政府、某镇政府在这一土地出让重大纠纷中的胜诉意义重大，不仅避免了经济损失肆千余万元，避免了开发商对稀缺国土资源的低价、无序开发，使政府可以重新规划布局案涉土地，终于卸下了历经十年争议僵局带来的包袱，而且极大的提高了政府信誉和公信力，对如何解决国家土地出让政策发生重大调整后协议出让的历史遗留问题具有重要的参考价值，对政府土地利用总体规划和控制性详细规划的制订和实施有重要的指导意义，有利于城市化建设的顺利推进。（撰稿：张纬明颜杰孙洁立王琴）
[本案承办律师]项坚民，杭州市律协行政业务委员会副主任，杭州市律协建筑与房地产业务委员会委员，杭州市律协公司与证券业务委员会委员，余杭区法学会理事，浙江诺力亚律师事务所主任。
张纬明，浙江诺力亚律师事务所行政业务部负责人。

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