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“法治杭州”之完善依法行政决策机制的听证制度
信息来源:汤国柱 信息签发:潘忠平 发布时间:2015/6/1 11:18:46 点击率:10558次

 

    2015年3月20日,杭州市政府第三十七次常务会议原则通过了《杭州市人民政府重大行政决策程序规则(草案)》(以下简称《规则(草案)》),把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定,确定为重大行政决策的法定程序,并建立决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

    根据《规则(草案)》,“重大行政决策”主要包括八个方面,国民经济和社会发展规划和计划,财政预算,各类总体规划,重要的区域规划,专项规划,重大财政资金安排,重大政府投资项目,重大国有资产处置以及经济和社会发展的重大管理措施和重大行政管理改革措施等均列入决策事项范围。   
    重大行政决策起草和论证过程中,应有公众参与。按照《规则(草案)》,除依法不得公开的事项外,决策承办单位应当通过政府公报、“中国杭州”门户网站等方式广泛听取意见。对涉及相关主体切身利益的决策方案,决策承办单位还应当以通知、张贴公示、特定地点公示等形式,告知利益相关主体有关决策方案的主要内容,听取其意见。此外,法律、法规、规章规定以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项,应进行听证。
    听证制度作为公众参与的一种主要形式,已经成为依法行政决策过程的重要程序之一,已经深刻影响到行政决策的效果。另外,近日杭州市十二届人大常委会第49次主任会议讨论通过《杭州市人大常委会立法听证办法》,首次明确将网上听证列入立法听证形式。民主法治建设的社会趋势,使得听证制度受到越来越多的重视。
    一.听证制度
     听证是在公共政策出台前或实施后,就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取有关团体、专家学者的意见,特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见。听证的目的在于尽可能获得与某项行政性政策有关方面的社会各方的利益表达和对决策的意见反馈,以便作出尽量合理的决策。
   一般认为,听证制度的基本内容主要是:
    1.告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人,以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。
    2、公开听证。听证必须公开,让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程,从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的,听证可以不公开进行。
    3、委托代理。行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益,因此,应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中,行政相对人可以委托代理人参加听证,以维护自己的合法权益。
    4、对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出决定的事实和法律依据,行政相对人对此提出质疑和反诘,从而使案件事实更趋真实可靠,行政决定更趋于公正、合理。
    5、制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来,行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据。       
    二.听证制度存在的问题
    (一)听证的适用范围过于狭窄
    我国现行的听证程序主要为行政处罚行为以及有关价格的听证,范围极小。在现实中,群众的利益受到影响的行政行为很多,而法律上却以“没有法律依据”为由从而无法保障人民群众用以维护个人利益的听证权,这无疑与听证的本质,与公平行政的目的背道而驰。今后,行政听证的范围应逐步扩大,把与群众利息息息相关的行政决策都纳入行政听证范围。
    (二)听证主持人没有相对独立的地位 
听证主持人一般由行政机关负责人指定本机关内部的非本案调查人员担任,如此听证主持人与组织听证人员很有可能进行私下单方面的接触,从而导致因片面沟通形成先入为主的心理倾向。且如此规定使得听证主持人分散在各不同行政机关,人员随机性大、不稳定,无法实施统一的行为规范、职业纪律,与集约化管理的要求不符。
    (三)听证会代表缺乏代表性
    从目前的法律规定来看,没有规定一套选举听证会代表的机制和办法,以致听证会代表不够广泛,产生方式不够民主。目前我国行政决策听证代表产生的方法有两种, 一是选择一些人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表;二是推荐与选拔相结合,从各地、各部门推荐的报名者中,通过随机抽取产生代表。这样产生的代表难以真正代表相关利益群体的意见,影响了听证会的效果。代表产生的方式不透明,其所具有的代表性就自然大打折扣。另外,听证代表的代表性不强。以春运铁路涨价听证会为例:社会上层人员占了72.7%(其中国家与社会管理阶层则占了48.5%),而中层代表仅占6.1%,下层代表占了21.2%,为一头偏大的畸形结构。而且受春运涨价冲击最大的社会群体其实是低收入的民工和学生,但参加听证的民工和学生代表偏少,他们的利益要求必然不能在听证会上得以真实反映。听证代表的组成结构不合理,必将导致听证效果的不合理。
    (四)听证笔录的法律效力不足
    听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。正如《杭州市行政处罚听证程序实施规定》第二十四条规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”。笔录是对整个听证过程所作的记录,以它作为行政处罚决定的依据是听证程序 抗衡机制实现的最终保障。但在我国《行政处罚法》中根本没有体现出“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据”的理论要求。《行政许可法》虽然规定了听证笔录是行政机关作出许可决定的依据,但对于听证笔录应当记载的内容没作规定。我国台湾地区的《行政程序法》规定:听证后发现的新证据应重新听证。而大陆的听证程序没有这样的制约,由此既不能保证行政决策的合理性,也使得听证程序变得可有可无,听证变成了没有拘束力的咨询意见。 
    (五)对听证代表的意见缺乏回应机制
    举行听证会的目的是为解决争议问题,公众关注的更多是听证会结束后的结果,特别是关注最终决策是否采纳了听证会上提出的各种意见。因此,决策者应当在最终决策中对各种意见的回应进行说明,否则会给公众形成一种听证是走过场的印象。比如在价格听证中,正是由于听证案卷对价格主管部门缺乏拘束力,消费者代表的意见常被漠视,使价格听证会已被称为逢听必涨的“涨价听证会”, 形成一种听证会上说话的不算数,算数的不到听证会说话的局面,这就极大地挫伤了消费者参与价格听证的积极性。结果是公众不仅对听证制度这种公众参与的程序不再信任,普遍产生“参与式疲劳”,对公共行政决策过程和政府的公信力产生质疑。
   (六)听证程序不够公开透明化
公开透明是听证制度的本质要求,听证制度之所以能在全世界得到广泛认同就是因为它自身程序的公正。虽然目前我国的法律法规均规定听证会应当公开进行,涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外。但在实践中,公众得知听证会的途径少,接收的信息量又少,往往是决策结果出来后才得知听证会已经过去。虽然听证名为公开,形同“暗箱”。导致公众对听证无概念无感觉,即使对某具体听证有兴趣也无从下手。
    三.改善杭州依法行政决策听证制度的路径探析
    通过对杭州行政决策听证现状的分析,建议从以下几个方面改善杭州依法行政决策过程的听证制度:
?  (一)扩大行政决策听证的范围
关注民生是根本。行政听证的适用范围在我国由单行法规定,目前主要适用于行政处罚、政府定价及行政立法等领域,与现代听证制度的内在精神相比,我国行政听证的范围无论在广度还是在深度方面都需要进一步发展。在法律无明确规定的前提下,原则上重大决策一律听证,特别是在住房、教育、医疗、就业等重大民生问题的决策上更要通过听证的方式来广泛征求各方代表的意见,反映民意和听取民声,以维护广大社会公众和各方利益群体对行政决策的有效参与。
    (二)完善关于听证主持人的规定
    由于听证制度具有准司法的属性,所以主持人在一定程度上要有一定的中立性。选任什么样的人作为听证的主持人对赢得公众对听证程序公正性的信心有至关重要的作用。在具体操作上有如下建议,一是建立听证主持人资格考试制度。通过考试确定听证主持人是世界通行的办法,对报名参加考试的人员可以限定较高条件,如受过法律专业教育、从事过若干年的行政管理工作或者律师工作、有一定的行政管理和法律方面的理论水平和实践经验等等。二是建立健全保障听证主持人保持相对独立的一系列相关制度。如实现垂直领导,不受本级政府管辖;任何行政机关都无权自由任命听证主持人,只能从具有听证主持人资格的公务员中挑选;听证主持人的工资、级别不受所在机关建制和级别影响;听证主持人的任免、降级和工作岗位变动,只能由上级行政机关决定等。通过这些切实的制度,保障听证主持人独立、公正地从事业务工作。
    (三)完善听证代表的产生方式
    听证制度的核心是程序的合法与公正。在现代社会,听证主要是听取利害关系人的意见,这己成为公民不可或缺的程序性权利。由什么人参加听证,担任听证代表,是听证真正发挥作用的重要环节。现在人们对听证代表议论最多的是听证代表产生的过程不公开、不透明,代表的比例不合理。因此,听证代表的产生,应该增加透明度,行政决策听证参加人的范围应有所扩大。在遴选方式上,根据各类代表不同的特点,采取不同的方式,即“类型化”。对于专家代表,在中央与各地按专业建立专家库,从相关专家库中随机抽取产生。专家库人员定期全部或部分更新。对各利益团体的代表的产生,由各利益团体自行负责。
    特别是在涉及到不特定的个人利益(比如物价问题)时,社会敏感度高,应建立消费者代表由相应群体、阶层公众推荐产生的机制,保证消费者代表中各利益群体代表的合理比例。一方面在保证每一阶层都有代表的基础上,应特别强调保障社会弱势群体的发言权,这既符合听证的精神也符合公共决策的公平公正原则。另一方面,与价格决策关系最密切、受影响最大的利益群体也应当有较大比例的代表出席听证会。提高代表产生的可操作性,组织者在听证会举行前的合理时间段内向社会公众公布代表征集信息,让有意愿参加者自愿报名。保证其代表性后,从各类代表中依照高质量的标准予以筛选,再形成备选代表群,最后由中立机关从中随机选出正式的消费者代表。此外,还应当逐步建立固定代表与临时代表相结合的代表组成方式。实践中通过逐步培养一批听证代表,建立“固定听证代表库”,在每次价格听证会举行前,从“固定代表库”中随机产生部分代表, 这些代表与临时产生的一般代表组成正式的消费者代表,共同参加听证会。固定代表的存在一方面节约了成本,提高了听证的行政效率,一定程度上也保证了代表有较高的代表能力;另一方面让在听证实践中的出色代表成为固定代表, 是对听证代表参与听证的能力的某种肯定,也是对公众参与行政决策的激励。
?  (四)明确听证笔录的法律效力
    关于听证笔录的法律效力,应采取“案件排他性”原则,即政府一方经过听证而作出的决策,只能以听证笔录为依据,不能以听证笔录以外的事实为依据。这样做的优点在于:1.确保广大公众的法定权利不因政府的恣意武断行为而受到侵害,防止政府在没有充分事实基础的前提下就匆忙地作出决定;2.便于公众根据作出决策的依据(听证笔录)申请司法审查;3.便于法院全面评估政府决策的合理性。
    (五)制定听证代表意见的回应制度 
决策听证作为一种行政机关听取意见的方式,同时也是公众参与行政过程的一种保障装置。听证会上每个意见并非都要采纳,但不采纳也要回应,要给出理由。 要让听证会上各方的意见在行政部门和垄断企业的决策中发挥更大的作用,使意见不再只是停留在纸面上的墨水而已。同时,要求建立听证会后的意见反馈机制,把最后作出的决策结果的理由和不认同一些代表意见的理由,通过书面材料的形式向社会公布,这类似于人大和政协中的对于代表议案的答复机制。只有这样,才能使听证会和决策的形成这两个过程得以有效的整合,才能使公共决策更趋于合理、公正,使公众具有更大的知情权。
    (六)听证信息公开透明化
    听证会的目的就在于广泛听取社会各方面的意见和建议,以提高政府决策的 合理性、公开性、民主性和科学性,因此,必须适时公布有关听证会的内容,以便让代表和社会各界人士有充足的时间充分酝酿,提出意见。在公布听证会内容方面有以下建议:1.确定听证会内容的公布媒体。应确定一至二个报到电台、电视台、网站作为详尽公布听证会内容的主流媒体,同时确定其他报刊等媒体为辅助媒体。2.听证组织者应至迟在举行听证会的30日前,向社会公布全部听证材料、听证代表名单及其联系方式。3.保证听证过程信息对称。普通消费者代表往往因处于信息劣势地位而无法与经营者就实质问题展开针锋相对的辩论。一方面,消费者代表缺乏足够的时间掌握与听证有关的信息。另一方面,涉及特定行业的听证,不熟悉行业特点的代表根本无法在短时间内从外行转到内行,因而也发表不出多少具有说服力的实质性意见。只有改进上述现状,保证公众陈述人获取信息的快捷易懂,才能保证听证会的有效性。    
 
    听证制度之所以会成为现代行政程序法的核心制度,归根到底是由其本身所散射的制度能量和价值活力决定的。但是,任何制度的设立都有其一定的弊端,听证在某种程度上说是一种牺牲行政效率保证实体行政决策公正的制度。听证,特别是正式听证程序需要耗费行政机关和行政相对人大量的人力、物力和财力,这就必然会导致公正决定和行政效率之间的矛盾。如何在公正和效率这一对立面之间找到一个协调点,就有赖于科学合理的听证程序及一系列配套制度的确立。随着社会的发展和进步,我们期望行政听证制度将会更加完善,为杭州市的依法行政决策机制助力!
 
(本文收录在《“开放式决策--法治杭州”论文集》)
 
 
 
 
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