摘要：行政机关负责人出庭应诉制度是指行政机关作为被告由其负责人出庭参与庭审的一种诉讼制度。该制度的实施有助于各级政府形成为民、务实的工作作风，有助于推进责任政府、阳光政府、服务型政府的建设，也有助于增强法治信仰，增强行政机关负责人的法治思维和法治工作的方式。虽然新修改并实施的《行政诉讼法》将行政机关负责人出庭应诉制度从制度倡导变为正式的法律规定，但在实践中仍存在行政机关不按期答辩应诉、行政机关负责人拒绝出庭等情况。为提高行政机关负责人出庭应诉制度的实践效果，建议加强对行政机关负责人出庭应诉等相关工作的督促和指导，对行政机关负责人进行行政诉讼法律知识培训，减轻应诉成本，并将出庭应诉情况纳入行政机关负责人的考评机制之中。

关键词： 行政机关负责人  出庭应诉  行政诉讼

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”等要求。为了使改革有法可依，全面推进依法治国，《行政诉讼法》进行了相应修改，新法已于2015年5月1日起实施。这次修改主要针对实践中立案难、审理难、执行难等“三难”问题，从法律层面正式建立了被诉行政机关负责人出庭应诉制度，并以此为核心从多个方面对行政机关及其负责人提出了更高更严的要求。

一、行政机关负责人出庭应诉制度的概念和发展历史

行政机关负责人出庭应诉制度是指行政机关作为被告由其负责人出庭参与庭审的一种诉讼制度。新版《行政诉讼法》从法律层面上规定了行政机关负责人出庭应诉制度。该法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”同时，该法第六十六条第二款还规定：“被告经传票传唤无正当理由拒不出庭，或未经法庭许可中途退庭，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”这样的制度设计将行政机关负责人出庭应诉制度从制度倡导变为正式的法律规定，从行政主导变为司法主导，以行政机关负责人出庭为原则不出庭为例外，从而破解“告官不见官”的难题。

（一）相关概念

行政机关负责人出庭应诉制度的主要概念就在于何为“负责人”以及如何界定“出庭应诉”。

所谓负责人，一般应当是指行政机关的最高领导人和最高指挥者，是行政机关的法定代表人。虽然现行《行政诉讼法》并未对“行政机关负责人”做出明确具体的规定，但为了审判实践的顺利开展和判决的有效执行，在行政机关负责人出庭应诉制度中的“负责人”可以做比较宽泛的理解，一般认为，行政机关的法定代表人即行政正职、主持行政机关全面工作的负责人、分管具体工作的副职或分管负责人此三类都可以包含在此行政机关负责人的范围当中。

至于出庭应诉，一般指行政机关负责人到法庭亲自参与开庭诉讼活动。但是在具体实践中，存在着一些案件尚未开庭就已由被诉行政机关负责人出面和解，原告撤诉的情况。出于对行政机关负责人出庭应诉制度协调化解行政争议的初衷的考虑，也可以对“出庭应诉”做较为宽泛的理解，不论案件最终是否开庭审理，只要行政机关负责人能够实际做到积极参与到争议解决的过程中，就可以视为行政机关负责人已做到出庭应诉，以最大程度地调动行政机关负责人解决争议的积极性。

（二）行政机关负责人出庭应诉制度的发展历史

行政机关负责人出庭应诉制度根源于我国宪法规定的行政机关负责人负责制。国家行政机关的负责人须对本机关的全部工作向权力机关或人民承担责任，其作为被诉具体行政行为的责任者,在行政机关因执行公权力而成为被告的情况下,有责任有义务出庭应诉，代表行政权接受司法评价。所以，行政机关负责人出庭应诉，一方面是行政机关负责人作为机关法定代表人应履行的职责和义务，另一方面又是其应当具有的法定权利，这完全契合行政机关负责人负责制的立法精神和制度原旨。

新的《行政诉讼法》中确立起来的行政机关负责人出庭应诉制度，最早规定于1999年8月陕西省合阳县人民政府和人民法院联合下发的《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，该意见首次将关于行政机关负责人出庭应诉的司法建议制度化。此后，辽宁省沈阳市、浙江省温州市鹿城区和广东省深圳市等地区也出台了相关文件要求被诉行政机关法定代表人在人民法院开庭审理本单位作为被告的行政诉讼案件中应当出庭。

2004年3月，国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，要求“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”。虽然该纲要并未具体做出行政机关负责人须出庭应诉的要求，但是江苏、河南、四川等多地仍纷纷将行政机关负责人出庭应诉作为建设法治政府的一项重要改革举措，出台了行政机关负责人出庭应诉的相关规定。2010年10月，国务院《关于加强法治政府建设的意见》第二十五条规定了“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”，进一步推动了行政机关负责人出庭应诉制度在全国的实施进度。到2012年，有学者初步估计，全国有超过153个市、区、县已在推行行政机关负责人出庭应诉制度。

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”等要求。为了使改革有法可依，使全面推进依法治国真正落到实处，《行政诉讼法》进行了相应修改，规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，最终从法律层面正式建立了被诉行政机关负责人出庭应诉制度。

二、建立行政机关负责人出庭应诉制度的意义

行政机关负责人出庭应诉制度的建立被誉为“一场静悄悄的革命”。作为新《行政诉讼法》总则篇中唯一的新增条款，行政机关负责人出庭应诉制度具有重要的价值宣示作用，对切实解决审判难的问题，重塑司法公信力与权威性具有重要的意义。

第一，该制度有助于各级政府形成为民、务实的工作作风。从告官不见官到官民平等对话，行政机关负责人出庭应诉制度彰显了平等的官民关系，表现出政府解决问题的重视和诚意，既是“法律面前人人平等”理念的突出表现，又体现了政府执政为民的基本要求。同时，通过参与庭审，行政机关负责人能够和行政相对人进行面对面的接触，切实了解其需求，直接倾听群众意见，将群众的切实需求在工作中予以考量，既能使行政审判成为畅通有序的公众诉求表达机制，又能将政府对人民负责、受人民监督的理念和要求具体化。

第二，该制度有助于推进责任政府、阳光政府、服务型政府的建设，有助于密切干群关系、解决矛盾纠纷，有助于推进法治政府建设。行政诉讼是人民监督权力的一种方式，人民法院依法对被诉行政行为进行合法性审查，是把权力关进制度笼子的重要途径。建设法治国家、法治政府、法治社会，领导干部首先要善于运用法治思维、法治方式认识问题、解决问题。通过出庭应诉，行政机关负责人能够直观地了解行政执法的状况和存在的问题，从而自觉增强依法行政的意识，有针对性地改进管理方式、规范执法行为。同时，行政机关负责人出庭应诉，对于行政单位的工作人员，也具有正当履行职责、规范执法行为的警示作用，有助于提高执法水平，强化规则意识，减少行政纠纷的发生。

第三，该制度有助于增强法治信仰。行政机关负责人出庭应诉制度的建设，向社会传递了政府和行政机关尊重法律、尊重司法、诚心接受法律监督的强烈信号，表达了政府能够在法院的主导下解决行政争议的诚意和姿态，有望通过法庭辩论彰显行政诉讼对解决行政争议的作用，从而有助于人民群众树立对法治的信心，增强对司法的信任，使行政诉讼成为用法治方式解决行政纠纷的重要渠道。

第四，该制度有助于提高行政机关负责人的法治思维和法治工作的方式。党的十八大报告提出了“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出了“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来；把法治建设成效纳入政绩考核指标体系；相同条件下优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”等要求。推广行政机关负责人出庭应诉制度，有利于调动行政机关负责人学法、懂法、用法的积极性，提高干部队伍的法律知识水平。

三、行政机关负责人出庭应诉中存在的问题和改进建议

虽然行政机关负责人出庭应诉制度业已法律化，并且取得了明显成效，但是，这一制度的实施情况仍存在许多问题，主要表现在以下几个方面：根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，但在实践中有的行政机关拒不配合，拒绝提供相应的证据和规范性文件，甚至根本不予答辩应诉，最终导致败诉；有的行政机关负责人找各种各样的借口拒绝出庭，实践中行政机关负责人的出庭率依然较低且各地发展很不平衡，按规定出庭的部门领导很少，一把手更是难以见到；即使参与庭审了，绝大部分行政机关负责人没有行政诉讼法律知识更没有出庭应诉的知识和技巧，大部分出庭的行政机关负责人选择三箴其口、呆若木鸡，或者随意诌些无关紧要的话，风度尽失，更有个别的行政机关负责人在法庭上盛气凌人，随意训斥原告；在执行判决的过程中，有的行政机关负责人也对行政判决不予理睬不加配合，使判决更加难以执行。这反映了行政机关及其负责人存在对行政诉讼重视不够、出庭应诉能力不足、出庭应诉的知识和技巧欠缺、法律意识缺乏的情况。

产生此类问题的原因主要在于：有的行政机关负责人仍然认为其是治理民众的“官”，受“刑不上大夫”的官本位思想影响，认为以其领导地位根本无需参加庭审，不屑与百姓平起平坐；有的行政机关负责人受传统诉讼文化的影响主观顾虑严重，担心出丑，怕输官司而不愿意出庭；还有的行政机关负责人是法律意识缺乏，没有意识到需要参加庭审，即便意识到也不具备足够的能力应诉出庭。

徒法不足以自行。行政机关负责人出庭应诉制度的有效运行需要党委、人大、政协和政府的支持与配合，有赖于相关配套机制的建立和完善。为此提出以下建议：

一是重点加强对行政机关负责人出庭应诉等相关工作的督促和指导。建议各地区法制办和法院重点检查统计各个行政机关的出庭应诉情况，分析引发问题的原因，有针对性地提出推进措施，务必使行政机关负责人出庭应诉率有明显提升。例如对于行政机关负责人出庭不出声的现象，法官可以在法庭上适当引导。该项工作可以与《行政案件指引》相结合，审理案件的法官可以围绕庭前的告知内容，结合争议焦点，有步骤地引导行政机关负责人发言。庭审阶段的发言应着重于行政机关负责人对具体行政行为的看法以及针对行政相对人诉求的回应。如此，对于实质性解决行政争议，也是大有裨益。

二是加强对行政机关负责人进行行政诉讼法律知识培训。促进行政机关负责人出庭仅仅是手段，出效果才是目的。推进行政机关负责人出庭应诉的根本目的在于化解矛盾纠纷、改进工作作风、促进依法行政、提升司法公信。行政机关的负责人，不仅要对行政诉讼的实体问题做到了如指掌，对于出庭应诉这些程序问题也要烂熟于心。为此建议有关部门举办行政机关负责人行政诉讼法律知识培训班，邀请行政诉讼实务专家、教授和法官讲课，提高行政诉讼的法律知识水平，提升出庭应诉的能力和技巧，加强依法行政的能力。培训的内容除了法律知识以外，还包括行政机关负责人出庭应诉的要求、意义、功能、方法、技能等等，全面提高各项理论能力。除此之外，培训的方式也应该更为灵活多变，在理论教授之外再增加案例式、探讨式等教学方法，通过对于具体案例的讨论、模拟，达到提高实际应诉能力的要求。

三是积极减轻应诉成本。频繁出庭应诉会使行政机关负责人面临着较为繁重的出庭负担。法院应通过合理确定开庭时间、提高庭审效率等方式，减少各方当事人出庭应诉成本。

四是有关部门应当在总结经验基础上，研究出台提升行政机关负责人出庭应诉等相关工作实际效果的考核指标和考核办法。仅仅立法或者下发文件要求行政机关负责人出庭应诉，那么这项制度往往落空。但如果把出庭应诉纳入行政机关负责人的考评制度当中，效果也许就会大大提高。考核的主体可以是上级行政机关，也可以是政法委。考核的内容除了出庭应诉率这项容易流于表面的数据之外，还应当包括出庭应诉的表现及效果。为了确保数据的真实性，可以由法院将行政机关负责人出庭应诉的情况通报同级政法委或者上级行政机关用于考核。而此项考核内容也应当如其他考核项目一样，能够影响评优评先，可以影响领导职务的任免与否。

法治之路道阻且长，法治国家的建设在于跬步积累。加强行政机关负责人出庭应诉工作的开展，将会对行政诉讼监督行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益提供更有利的保障，向着法治国家的建设迈出更加坚实的一步。